关于印发《常德市实施企业注册安全主任制度试行办法》的通知

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广东省汕头市人民政府


汕府令第145号



　　《汕头市行政执法案卷评查办法》业经2012年12月21日汕头市人民政府第十三届20次常务会议审议通过，现予发布，自2013年3月1日起施行。

　　　　
　　　　

　　　　 　 市　长
　　　　　　　　　　　　　　　 2013年1月10日
　　　　
　　　　



汕头市行政执法案卷评查办法



第一章　总 则

　　第一条　为加强行政执法监督，规范行政执法行为，提高行政执法水平，推进依法行政，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本市行政区域内市、区（县）人民政府对所属行政执法机关和下级人民政府开展行政执法案卷评查工作，适用本办法。
　　第三条　市、区（县）人民政府领导本行政区域内的行政执法案卷评查工作。
　　市、区（县）人民政府法制部门（以下简称政府法制部门）组织开展本级人民政府所属行政执法机关的行政执法案卷评查工作，并协调、指导、监督检查下级人民政府的行政执法案卷评查工作。
　　第四条　行政执法案卷评查遵循公平、公正、标准统一的原则。
　　第五条　政府法制部门和行政执法机关应当加强行政执法案卷评查工作的科学化、信息化、标准化建设。
　　第六条　开展行政执法案卷评查应当符合档案、保密法律、法规和规章规定。
　　第七条　行政执法案卷评查可以聘请专家、学者、具有法制工作实践经验的人员、有关专业人员等参加。

第二章　评查方法和程序

　　第八条 政府法制部门应当适时组织开展行政执法案卷评查。评查时应当结合被评查行政执法机关的实际，采取随机抽取案卷评查、选送案卷评查或者其他评查方法。
　　第九条 政府法制部门组织开展行政执法案卷评查，应当遵守下列规定：
　　（一）制订评查方案，明确行政执法案卷评查的范围、内容、方法、步骤、时限、标准和要求等；
　　（二）对被评查行政执法机关采取随机抽取案卷方法评查的，从其报送的行政执法案卷目录中按比例随机抽取行政执法案卷；采取选送案卷方法评查的，由其报送自选行政执法案卷；
　　（三）行政执法案卷可以在政府法制部门确定的地点评查，也可以在被评查行政执法机关现场评查；
　　（四）按照行政执法案卷评查标准对行政执法案卷进行审查、评分，形成初评结果；
　　（五）听取被评查行政执法机关对初评结果的意见，根据其意见对行政执法案卷进行复核，对确认有误的评判予以修正，并确定评查结果；
　　（六）向本级人民政府报告行政执法案卷评查结果并通报；
　　（七）行政执法案卷评查结束后，向被评查行政执法机关移交行政执法案卷。
　　第十条 行政执法案卷评查人员调取和评查案卷时，应当采取有效措施保证被评查行政执法案卷的整洁和完好无损。
　　对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政执法案卷进行评查时，应当由专人保管、专人评查。
　　第十一条 行政执法案卷评查人员进行案卷评查时应当公平、公正，不得隐瞒案卷问题或者篡改案卷内容。评查人员与被评查行政执法案卷的行政执法事项有利害关系或者其他可能影响公平、公正评查的，应当申请回避；未申请回避的，政府法制部门应当指令回避，被评查行政执法机关也可以提出回避申请。
　　第十二条 市、区（县）人民政府所属行政执法机关应当每年组织对本机关的行政执法案卷进行评查，并于每年3月底前将上一年度行政执法案卷目录及评查情况报本级人民政府法制部门。

　　　
第三章　评查内容和标准

　　第十三条 政府法制部门组织开展行政执法案卷评查，应当主要评查下列内容：
　　（一）行政执法行为主体的行政执法主体资格，执法人员的执法资格；
　　（二）行政执法行为现行有效的法定依据，执法程序和时限的法定性；
　　（三）行政执法行为认定的事实和证据；
　　（四）行政执法行为适用法律、法规和规章，以及裁量的适当性；
　　（五）行政执法文书、记录内容等的规范；
　　（六）行政执法文书的送达形式；
　　（七）行政执法决定的执行形式；
　　（八）行政执法文书和材料的立卷归档情况；
　　（九）法律、法规和规章规定的其他内容。
　　第十四条 市人民政府法制部门应当根据有关法律、法规和规章制订行政执法案卷评查标准，报市人民政府批准。
　　行政执法案卷评查标准应当包括：
　　（一）基础标准，是认定行政执法行为是否合法、适当的标准。不符合其中任何一项基础标准内容的案卷即为不合格行政执法案卷，按零分计，不再进行规范性标准的评查；
　　（二）规范性标准，是卷内文书的基本要素是否齐备、规范的标准，也是对基础标准合格的行政执法案卷的具体评查标准，采用百分制评分。
　　第十五条　行政执法案卷评查应当一案一评，实行百分制，根据行政执法案卷评查标准，评定为优秀、良好、合格、不合格四个等次。

第四章　评查结果应用与处理

　　第十六条 行政执法案卷评查结果应当作为评价行政执法机关领导干部政绩和行政执法人员奖惩的重要依据。
　　第十七条 行政执法机关应当结合行政执法案卷评查工作，建立健全纠错机制，研究制定改进行政执法工作的整改措施。
　　第十八条 对不按照本办法第十二条规定开展行政执法案卷评查的行政执法机关，政府法制部门应当责令其限期改正；逾期不改正的，给予通报批评。
　　第十九条 对不符合规范性标准的行政执法案卷，政府法制部门应当依法发出《行政执法督察建议书》或者采取其他形式，通知被评查行政执法机关改进行政执法工作。
　　第二十条 对不符合基础标准的行政执法案卷，应当评定为不合格等次，由政府法制部门依法发出《行政执法督察建议书》，建议被评查行政执法机关按照法定程序撤销该行政执法行为。
　　第二十一条 根据本办法第二十条规定存在应当撤销行政执法行为的情形，但撤销该行政执法行为给行政相对人或者国家利益、集体利益、他人利益造成更大损失的，可以不予撤销，但应当确认该行政执法行为违法，并予以通报批评。
　　第二十二条 被评查行政执法机关接到政府法制部门的《行政执法督察建议书》后，应当按照要求改进行政执法工作或者撤销行政执法行为，并将落实情况反馈政府法制部门。
　　被评查行政执法机关逾期不改进行政执法工作或者撤销行政执法行为的，政府法制部门可以报请同级人民政府作出《行政执法督察决定书》。
　　第二十三条 行政执法机关可以从被评定为优秀、不合格的行政执法案卷中选出典型的行政执法案卷进行点评，以此规范行政执法行为。
　　第二十四条 政府法制部门在行政执法案卷评查结束后，应当报经本级人民政府同意，对行政执法案卷优秀率、合格率较高的被评查行政执法机关给予通报表扬；对行政执法案卷不合格率较高的被评查行政执法机关给予通报批评，并责成相关行政执法人员重新进行行政执法资格培训。
　　第二十五条 政府法制部门和行政执法案卷评查人员违反本办法规定，在行政执法案卷评查中有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者不履行法定职责行为的，依照《汕头市行政执法监督条例》第三十七条的规定处理。

第五章　附 则

　　第二十六条 本办法所称的行政执法机关，是指具有行政执法主体资格的行政机关。
　　本办法所称行政执法案卷，是指行政执法机关在行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政征用、行政确认、行政裁决、行政检查等行政执法活动中形成的法律文书和材料等经依法归档的案卷。
　　第二十七条 市、区（县）人民政府所属行政执法机关对本机关行政执法机构，市人民政府所属行政执法机关对本机关所属下级行政执法机关或者受其委托的执法单位开展行政执法案卷评查工作，参照本办法规定进行。
　　对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织开展行政执法案卷评查工作，参照行政执法机关行政执法案卷评查的规定进行。
　　第二十八条 本办法由市人民政府法制部门负责解释。
　　第二十九条 本办法自2013年3月1日起施行。




浅析间接结合侵权

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河北侯凤梅律师事务所律师／于晨宏


　　间接结合侵权是侵权形式的一种，该种侵权形式在社会实践中并不少见，而我国《民法通则》关于侵权形式的规定却是十分简单的，侵权的模式也仅仅限于典型的共同侵权和单独侵权，其中共同侵权包含有共同故意和共同过失，单独侵权也仅仅限于单个行为侵权，而对于本文所提间接结合侵权并未涉及。为了更好的阐述间接结合侵权，笔者暂将侵权分为多人侵权和单人侵权（当然，这种分类方法并不科学），而多人侵权中就可以分为直接结合侵权和间接结合侵权，显然直接结合侵权和间接结合侵权是相对应的。关于直接结合侵权，也就是民法中的共同侵权在此不作阐述，我们仅就间接结合侵权加以分析。

间接结合侵权的界定标准
　　间接结合侵权是在2004年5月1日开始实施的最高人民法院《关于人身损害赔偿适用法律若干问题的解释》首次提出的，该规定的内容为：“二人以上没有共同故意和共同过失，但其分别实施的数个行为间接结合发生同一损害结果的，应当根据过失的大小或者原因力比例各自承担相应的赔偿责任”。该规定对于我国现有的侵权法律体系而言是突破性的，虽然该司法解释条文属于扩大性的解释，但是该解释中所确立原则是符合法律精神 的，也是符合立法趋势的。
　　从条文本身看，设定间接侵权所采取的是一种排除性的定义方法，首先前提是二人以上实施了侵权行为，其次，数个侵权行为人的主观上不存在共同的故意或者过失，第三，侵权行为间接结合在一起，第四，行为人承担按份责任。但是，如果仅仅根据上述内容作为界定现实生活中发生的间接结合侵权事实的标准，恐怕是极为困难的，笔者认为，如果将条文内容中的内涵用现实的标准阐述，不妨可以界定为：单个行为无法实现侵权损害事实的后果，只有多个行为结合在一起才可以实现的多人侵权。首先，我们不能仅仅局限于将主观上的态度作为界定间接结合侵权的要件，原因很简单，即主观态度在现实生活中是难以用直接证据加以证实的，更多的主观态度是用客观事实来推定的。其次，侵权行为毕竟是一种实际发生的客观行为，行为发生所造成的后果也是客观的，行为和损害后果的发生肯定是由于一定的原因力造成的，对于原因力，由于存在多个行为，那么依据各个行为是否能够单独造成损害后果来确定反而是很简单的。如果数个行为单独都无法形成侵权后果，只有在相加的情况下才会出现损害后果，那么该几个行为就构成间接结合侵权，否则就不构成间接结合侵权。

间接结合侵权具体表现形式
　　间接结合侵权行为一般是由动态行为和静态行为相结合组成的，当然这里所指的动态与静态只是相对概念，其参照是损害结果发生的过程，更具体一点说，侵权行为原因力一部分是主动实施了某行为，该行为是损害结果发生成为可能，是损害发生的直接原因，另一部分原因力是为损害发生提供了条件，是损害发生的间接原因，二者结合在一起造成损害事实。另外某些情况下侵权的责任承担主体实施的可能都是静态行为，都是一种不作为行为，但是在这种情况下，不作为一方所放任的事实是放任的应是一种动态行为，或者说不作为一方的放任直接产生了一种动态行为的产生，但无论是哪一种，损害后果或者过程的发生肯定是作为与不作为的相加，不可能存在都是其静态行为造成的损害。

间接结合侵权按份责任的科学性
　　间接侵权的责任承担应该是按份责任，而不应是连带责任。确定多人侵权行为中各个行为人之间应承担的责任，笔者认为仍应根据客观行为发生的原因力之间的关系。首先，如果各个原因力是同一的或者是相加共同组成一个行为，原因力的实施者主观上存在共同的故意或者过失，那么这是典型的共同侵权，此时原因力虽为多人实施，但对于受害者来说，此多人实施的原因力实际上是一个原因力，而原因力的实施者自然应该就一个行为承担责任，那么一个原因力的多个实施者应该对受害人承担连带责任。其次，如果各个原因力都能造成损害，但没有共同的故意或者过失，只有相同或者相似的故意或者过失，实际发生的损害是由于多个相同的原因力相加造成的，实际在这种情况下，原因力实施者之间并不应该承担连带责任，而应承担按份责任，但是假定该命题成立的话，将出现受害人举证不能的后果，实践中发生的事实多属无法区分原因力大小的，为了平衡致害人和受害人之间力量对比，法律拟制了多个原因力实施主体之间承担连带责任。第三，多个原因力之间没有关联性，各自实施的动态行为和静态行为，且行为人也没有沟通，只是在损害发生过程中偶然性的结合在一起，且各个原因力的实施者单个无法造成损害的发生，就构成间接结合侵权，该情况下，要求各原因力的实施者承担连带责任是很不公平的，毕竟单个行为是无法出现损害的，单个行为只有危险存在，不可能实际发生损害，这与前述的情况也是相去甚远的。而在这种情况下，区分各个原因力的大小实践中也是可能的，根据条件与原因、距离远近、过失的大小、防止危险的能力等因素的对比，完全可以确定各原因力的大小，故此对于此种情况承担按份责任是十分合理的。

如何区分原因力大小
　　笔者以为，间接结合侵权行为的发生一般存在一个主动方，也就是作为者，还有一个从动方，也就是不作为者，作为主动方的行为是损害发生的直接原因，一般属于动态行为，是损害后果发生的直接动因，行为的后果与其行为直接相关，换句话说，也就是动态行为使原本仅仅存在的危险转化为了现实的损害后果，故此一般应认为动态行为是间接结合侵权行为中较大的原因力，应承担较大份额的责任，而静态行为对于导致损害结果的发生仅仅起到了辅助作用，如果没有动态行为的发生，存在的仅仅是一种危险状态，故此应该认定静态行为者承担较小份额的责任。
　　另外，在认定各原因力承担按份责任大小时应注意一种情况，当静态行为者从事的是一种牟利行为，静态行为导致的危险是针对广大公众的一种风险，该风险的发生机率很高，同时杜绝风险又十分容易时，对于实际发生的损害后果，静态行为者应承担较大份额的责任，原因很简单，就是静态行为者放纵的风险不再完全是偶然性的，其静态行为造成的危险是其忽略的是所从事行业的基本义务，承担较大份额的责任是符合公平原则的。

认定间接结合侵权的注意事项
1、认定一行为构成犯罪，忽略一行为的过错
　　刑法上的因果关系与民法上的因果关系是不同的，某一个行为因主观过错的大小和后果的严重性，可能认定一个间接结合侵权中动态行为者构成犯罪，因而忽略静态行为的过错，笔者以为，首先，应严格的区分行为后果与行为之间是直接侵权还是间接结合侵权，一般不宜将间接结合侵权中的任何一个行为认定为犯罪，原因是间接结合侵权中任何一个单个行为无法成就损害结果，那么符合犯罪构成在主客观上也是十分困难的；其次，如果某种行为造成的危险十分严重，符合某个犯罪的构成，认定为犯罪也不为过，但是应注意一点，刑事犯罪认定并不能否认另一行为在整体侵权事实中的作用，民事责任不应因为一行为构成犯罪就可以忽略另一行为的过错。
2、认定一行为构成侵权行为，忽略另一行为
　　根据民法的规定，侵权行为的构成必须是有损害后果的，但是间接结合侵权的数个行为单个是无法构成侵权行为，单个行为无法成就损害后果，故此在认定间接结合侵权时必须注意，不要仅仅认为一个行为的过错对于损害后果的产生十分明显，就认定该行为构成侵权行为，而另一行为不明显，就忽略该行为的存在。
3、过分强调动态行为的过错
　　前述已经提到，在某些情况下，静态行为的过错程度对于损害后果的产生是更为严重的，更为直接的，在此种情况下，有必要强调静态行为过错的程度，原因是如此认定，一个是符合公平原则，另一个是通过矫枉过正的办法防止本可以防止的损害再次发生。

间接结合侵权与补充赔偿责任
　　最高人民法院《关于人身损害赔偿适用法律若干问题的解释》第六条规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。赔偿权利人起诉安全保障义务人的，应当将第三人作为共同被告，但第三人不能确定的除外。”该条文的主旨是在阐述补充赔偿责任，补充赔偿责任是指法定义务不履行行为与他人的侵权行为发生竞合而产生的补充责任，笔者以为，间接结合侵权的数行为者之间不应存在承担补充赔偿责任的问题，原因是补充赔偿责任发生的前提行为与间接结合侵权行为是不相同的，各个行为的实施者过错也是不一致的。补充赔偿责任的立法主旨是为了更大限度的保障受害人的利益，更大程度的保障受害人的人身安全，对于补充赔偿责任承担者的主体是有限的，特定的，而且在实践中，补充赔偿责任承担者实际上对损害的发生是没有民事过错的，要求其承担相应责任的前提只是其从事的是一种特定的牟利行为，具备保障消费者人身安全的合同义务，从该角度而言，补充赔偿责任更大程度上是一种无过错的违约责任，在侵权行为法上，其并不存在过错，不构成侵权行为，损害后果是由于直接侵权人的直接侵权行为造成的，只是为了前述的目的，才要求补充赔偿责任承担者承担相应的责任，补充赔偿责任者承担的责任是本应由直接侵权人应承担的责任，故其享有追偿权，也就是说，他们之间的责任是交叉的。而间接结合侵权则不然，各个责任承担者承担的是侵权行为法的自己的过错对损害后果发生所应承担的责任份额，也就是各负其责，其责任之间是不交叉的，各责任者不发生追偿权。