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共青团中央关于今年下半年工作的讨论纪要

作者:法律资料网 时间:2024-07-10 16:07:39  浏览:8762   来源:法律资料网
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共青团中央关于今年下半年工作的讨论纪要

共青团中央


共青团中央关于今年下半年工作的讨论纪要

(1980年7月10日)



  最近,共青团中央书记处讨论了下半年的工作,现纪要如下:

  一、团的十届二中全会确定的一九八○年的四项任务,经过上半年全团的共同努力,已经取得一定成绩。实践证明,四项任务符合党中央的指示精神,切合当前团的工作实际。我们下半年的工作,在指导思想上一定要注意连续性,继续围绕四项任务,通过深入细致的调查研究,总结新经验,解决新问题,把功夫下在求深入、抓落实、出成果上。

  二、党中央书记处决定,原定于六月召开的全国青少年教育工作会议延期召开。这是为了充分地、从容地做好各方面的准备工作,以便把会议开得更好、更有成效。现在,加强青少年教育已成为全党工作日程上的一件大事。各省、市、自治区,各大、中城市,中央和地方各有关部门都为此做了大量工作。共青团作为直接的有关部门,也付出了自己辛勤的劳动。各级团委要继续深入调查研究,总结典型经验,提出解决问题的办法、措施,进一步为会议作好准备;同时,主动配合有关部门,扎扎实实地研究、解决一些青少年教育中的实际问题。当前,要从多方面摸索和总结广开门路,满足青少年学习、就业要求的经验和办法。要专题地研究一下青少年犯罪的动向,青少年自杀增多的原因和防范措施,以及一些地方宗教、迷信活动蔓延的情况和对策等。

  团中央将在前一段调查研究的基础上,综合写成关于当前青少年教育的几个问题的报告。《青少年保护条例》草稿,在进一步征求有关方面意见后,即发各地讨论修改。与青少年教育有关各部门的职责和分工的意见,争取尽快定稿、会签。青少年问题的基本调查和解决问题的典型经验材料,各省、市、自治区团委要继续抓出成果。

  三、当前青年的思想工作,总的还是按团十届二中全会提出的一个核心(四项基本原则教育)和一个重点(共产主义道德教育)的要求去进行。许多地方团委上半年按照这个总的要求,从本地本单位实际出发,开展了一些形象、生动的教育活动,把四项原则的教育具体化、实际化了。如上海的“三年比十年”的形势教育活动,西安、沈阳等地以“我爱祖国我爱党”为题的爱国主义教育活动,北京中学生开展的“立志成材”活动,天津少年儿童开展的争当新风尚“小红花”活动,都收到较好的效果。部队和一些地方团组织在青年中进行的革命人生观教育,也解决了一些问题。《中国青年》等报刊开展的关于人生的意义的讨论,在青年中引起了强烈反响。这都说明,只要我们采取实事求是的态度,从青少年的思想实际出发,坚持说服教育的方法,讲事实,讲真话,讲道理,努力把思想性、知识性、趣味性三者结合起来,我们的思想工作就可以逐步地做到吸引人、打动人、说服人。那种认为现在青年“刀枪不入”,思想工作无能为力的论点,是没有根据的。

  根据当前情况,书记处建议,下半年着重地抓好共产主义道德规范的教育和热爱社会主义祖国的教育,力争在这两个方面有所突破。各地、各单位主要开展什么活动、解决什么问题,由本地、本单位团组织在党委领导下自行决定。在一切为了四化,坚持四项原则的总题目下,形式、方法可以百花齐放,不拘一格,力求有所创新,有所贡献。

  对青年的思想工作,一定要严格遵循实事求是的原则。要承认差别,承认不平衡,从各种不同类型、不同觉悟程度和不同经济、文化状况青年的实际出发,按照循序渐进的规律,分别提出不同要求,引导他们一步一步地提高觉悟水平。“起点”不宜过高,工作不可太急。那种不分对象的“一刀切”和一律的“高标准,严要求”,不符合辨证法,效果并不好。要多做潜移默化的工作,少提那种“立竿见影”的要求。我们的基点一定要放在扎扎实实、点点滴滴的工作上。

  要认真重视和办好青少年报刊,使它们真正成为新长征的号角和青少年的良师益友。

  四、争当新长征突击手活动,要从增加经济效果和培养锻炼人才两个方面引向深入,提高水平。今年以来,工交基建财贸战线的突击手活动,正逐步转到“八小时内创一流”和对工艺、设备、技术进行挖潜、革新、改造上来。农村团组织注重了经济政策的落实,从有利于体制的稳定和生产的发展出发,活动更加因地制宜,做到了灵活、小型、多样。这些都是好的。但值得注意的是,在少数地方,突击手活动有“凉下来”的苗头,这是应该加以克服的。

  突击手活动一定要适应国民经济调整的形势,有利于在计划经济指导下,贯彻执行扬长避短,发挥优势,保护竞争,推动联合的经济建设方针。要避免搞那种无益的概念争论,老在几项工作的“关系”上扯来扯去。重要的是要以实干家的精神去做工作,因地制宜,分类指导,在活动的形式、方法上提倡多样化、具体化,只要是有助于提高经济效果和培养人才的活动都应该允许、支持。下半年,团中央将会同有关部门,组织煤炭战线青年掘进队的“双上纲要”竞赛;推广上海第一百货商店团委的经验,在财贸战线开展“优质服务多贡献,争当商品小专家”的活动;总结纺织系统“创一流,破纪录”的操作表演和铁路系统技术比武的经验。在农村,着重研究、总结适应现行政策和体制的农村多种能手竞赛活动和科学实验、植树造林、多种经营的经验。

  下半年,城乡都要突出地抓一下青年的业余学习。各级团组织要担当起组织青年学习的责任,为青年的业余学习多创造一点条件,办几件实实在在的好事,总结、宣传通过业余自学成才的典型,主动配合教育部门,认真办好城乡各种形式的业余学校、夜校、技校、短训班,千方百计帮助青年提高文化技术水平。还要关心和研究各个岗位上青年科技人员的培养、使用问题。

  五、开好团的基层工作会议,研究解决创先进团支部,争做合格共青团员,提高团组织战斗力的问题。对团的基层建设,去年以来,特别是团的十届二中全会以来,各地都引起了重视,加强了工作。创先进团支部的活动,大部分省、市、自治区有了进展。已有二十二个省、市、自治区团委在六十六个团支部办点,其中有八个省、市、自治区团委主要领导同志亲自下去办支部。这些都在一定程度上促进了团的基层建设。但是,目前县社两级团的工作还很薄弱,团的基层组织中问题仍然不少,部分团员的模范作用发挥的不够好,团组织团结教育青年的核心作用也还不够突出。这种状况同党对团的要求,是很不适应的。这是一个尖锐的课题,也是一项难度很大的工作。下半年,我们将在认真调查研究的基础上,集中精力开好团的基层工作会议。团中央各部门,各省、市、自治区团委和地、市、县团委都要深入下去,把基层建设中的主要问题和原因搞清楚,并在研究、解剖基层先进经验中寻找解决问题的办法和途径。基层团支部工作的三个条例(草案)已经下发试行,请各地在实践中不断加以检验,修改和完善。

  根据党中央关于改革干部队伍的结构精神,按照逐步实现干部年轻化、专业化的要求,积极研究、解决团干部的配备、来源、培养、管理等问题。

  六、贯彻执行中共中央[1980]五十一号文件,积极建设文娱体育活动阵地,丰富青少年的业余文化生活。要求各级团委,在认真学好中央[1980]五十一号文件,深刻领会中央指示精神的基础上,主动请示党委并同有关部门协商,不失时机地提出贯彻执行中央指示的措施、规划和方案,提交党委或政府讨论决定,把青少年活动阵地的建设列入城建计划,有步骤地组织实施。特别要象武汉那样艰苦创业,广开门路办阵地,既靠党和政府支持、左邻右舍资助,又靠社会各方、广大群众自力更生的力量,把重点放在建设基层文化活动阵地上。我们一定要按照党中央的指示,排除万难,把建设活动阵地这件事情抓好,争取今年有一个较大的进展。

  在积极恢复、建设活动阵地的同时,要注意充分利用现有的阵地,挖掘潜力,改善设施,丰富活动内容,吸引、团结更多的青少年,为青少年的健康成长服务。

  继续按团中央《关于开展文化体育活动,促进青少年健康成长的意见》和武汉现场会议的精神,组织好青少年的业余生活。

  七、全团带队,加强对少年儿童工作的领导。要充分认识和积极发展全党重视少年儿童、重视少先队工作的大好形势。团、队组织要大力宣传、贯彻邓小平同志的题词和党中央书记处座谈会上胡耀邦、赵紫阳同志讲话的精神,扎扎实实地解决具体问题,把少先队工作向前推进一大步。加强辅导员的配备、训练和指导,关心他们的学习和生活。推广天津市争当树新风的“小红花”活动的经验,把“大种蓖麻,支援四化”和“可爱的祖国”远足两项活动抓出成效来。继续抓紧少先队的发展工作,让更多的孩子戴上红领巾。

  八、外事、旅游和青年统一战线工作,按原来的计划和安排进行。


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民事附带行政争议诉讼问题研

李军毅


  随着我国市场经济体制的确立和发展,社会利益和社会矛盾呈现多元能趋势,民事争议和行政争议出现交织,行政法律关系和民事法律关系出现互涉,民事纠纷案件和行政诉讼案件出规交叉。如何解决民事纠纷中出视的行政争议问题,关系着人民法院审判民事案件和行政案件的公正和效率,关系着共和国的司法工作如何适应社会的诉求,关系着司法机关的诉讼成本和社会资源的节约。当前法律对此尚未规定,司法解释涉此问题甚少,本人试图对此问题有一个初浅的研究。
  一、民事附带行政争议诉讼的概念与特征
  ㈠ 关于民事附带行政争议诉讼的概念
在民事案件审理的过程中,诉讼当事人往往举出一些行政机关制发的证照、决定等文书类的行政行为来支持自己的诉讼主张。一种情况是将这些文书类的行政行为作为抗辩的理由来提出,另一种情况是作为一般证据来运用。在这些民事案件中,与案件关联的行政机关制发的证照或作出的决定合法与否,直接影响着相关民事案件的定性和裁判的是否公正。在当前法律尚未规定的情况下,有人主张在民事诉讼中可以审查具体行政行为的合法性,并将此称之为民事附带行政诉讼,还对其以概念,是指在民事诉讼过程中,民事诉讼标的的解决以某个具体行政行为问题为前提,该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的,但它决定着案件的性质和判决结果,因该前提问题附带民事诉讼而存在,所以称为民事附带行政诉讼。 在这里,且不说该概念的严密性和逻辑性,仅就该命题笔者就认为存在着漏洞,因为如果是民事附带行政的诉讼,那么作为行政诉讼的一方当事人—行政机关应该参加到民事诉讼中来的,在当前,要让行政机关作为一方当事人参加到民事诉讼中显然是不可能的。因此,将民事诉讼中的行政争议问题的解决称之为民事附带行政诉讼缺乏科学性和可得性。
  以笔者之见,将民事诉讼中行政争议问题的审查称之为民事附带行政争议诉讼为好。所谓民事附带行政争议诉讼,是指人民法院在审理民事案件、解决民事争议的过程中,附带解决与争讼的民事案件有关的行政争议的活动。
  ㈡ 民事附带行政争议诉讼的特点
  笔者认为,在民事附带行政争议的诉讼中应当把握其以下几个方面的特点:
  ⒈必须有民事纠纷诉讼存在。民事诉讼是案件的本诉,附带的行政争议是民事诉讼案件的先解问题,或是前提问题。
  ⒉民事附带行政争议诉讼本质属于民事诉讼而不是行政诉讼,整个诉讼过程发生在民事争议平等主体之间,关联行政争议的行政机关现时期尚不进入此种诉讼,不是此种诉讼案件的当事人或诉讼参加人的身份出现。
  ⒊在这类民事纠纷案件的审理中,所关联的行政争议问题具有重要地位,是民事争议案件的前提问题,不解决争议的行政行为合法性问题,民事争议将无法解决。例如,江苏省泰州市交通局范老先生从单位购买商品房一套,入住不久,烦恼随之而来。原来紧挨范老楼下的三楼开了一间浴室。噪声吵人不说,更严重的是浴室的蒸气上升,透过楼板,使范老先生家的地板受潮、发霉、变形。范老先生找楼下浴室理论,浴室老板理直气壮地说,他们开业是经过工商、环保、消防部门许可的,有合法的营业执照。如果范老先生向法院起诉浴室业主侵犯其相邻权,人民法院的民事审判必须先审查关联的行政部门的行政许可行为是否合法问题。
  ⒋民事诉讼附带行政争议的原告,往往是民事诉讼中的一方当事人,是持行政行为作抗辩理由的对方当事人或者第三人。行政机关裁决公民、法人和其他组织之间的民事权益纠纷(如土地、矿藏、水流、滩涂、河滩、海域、森林、山岭、草原、荒地等自然资源的所有权或者使用权的权属争议,商标、专利等知识产权争议,或者其他所有权或使用权争议),一方当事人不服行政裁决,以对方当事人为被告提起民事诉讼,请求法院重新对民事权益争议作出裁决。而另一方当事人则在诉讼中以行政机关的行政裁决作为抗辩的理由。这里要举案例。
  二、民事附带行政争议诉讼的可能性
  ㈠ 民事附带行政争议诉讼是诉讼程序效益原则的要求
  在民事诉讼中人民法院是否可以审查关联行政行为的合法性,理论界有不同的意见:第一种意见认为人民法院在民事诉讼中无权审查关联具体行政行为的合法性,应将其作为民事裁判的依据,其理由是行政行为是具有行政管理职权的行政机关在其职权范围内作出的,具有确定力、拘束力和执行力,根据现行有关法律、法规的规定,行政行为非经行政诉讼程序或行政复议程序不被改变,因此,民事诉讼中不能对关联行政行为的合法性进行审查,否则属民事审判权对行政权的不当于预。第二种意见认为,人民法院在民事诉讼中应当避免对关联行政行为合法性审查,而迳行运用民事事实和其他事实根据作裁判,这样,既可以避免民事审判权对行政权不当干预的嫌疑和负面效应,又可以防止错案的发生。第三种意见认为,在民事审判中人民法院可以审查关联行政行为的合法性。 本人同意第三种意见。因为,如果依据第一种意见,如果人民法院在民事附带行政争议的诉讼中,只能依关联的行政行为为依据,如果所关联的行政行为错误,则会导致人民法院的民事裁判错判,势必影响人民司法的公正性。如果依据第二种意见,人民法院在民事诉讼中对关联行政行为予以回避,径直根据民事争议的事实和相关法律、法规的规定裁判,往往会形成两个内容相悖的争议的实事结果,既影响国家机关即司法机关和行政机关的权威性,当事人手持两个相悖的又有效力的文书也难以付诸于实现。因此,第二种意见在司法实践中的效果是不够好。理论界除了上述三种意见外还有一种意见,认为在民事诉讼中无论是可以审查还是不可以审查关联行政行为的合法性均无充分依据,审理关联具体行政行为的案件时,应先中止民事诉讼,建议当事人应先通过行政复议、行政申诉、或者行政诉讼解决行政争议,然后再恢复民事诉讼解决民事争议。 此种审理民行交叉案件的思维在审判实践中的效果很不好,司法实践中许多久审不决、一案多判、久托不判的案件就是在这种审判模式下产生的。 笔者赞同在民事诉讼可以审查关联行政争议是有其法理基础的。
  附带诉讼具有社会的价值。附带问题意指一个案件的判决依赖于另一个问题的解决,而后一个问题不构成诉讼案件的标的,但对判决的内容却有着决定的作用。附带诉讼则是指人民法院解决某一性质的纠纷时就涉及另一性质法律关系的纠纷同时予以解决的制度。附带诉讼是诉的合并的一种特殊形式。诉的合并在本来意义上是指人民法院对同类并独立存在的诉讼案件一并审理的诉讼制度。合并审理主要是为了节约时间,增加效率,还可以避免人民法院在解决同一类案件时因审判人员的认识差异而导致判决结果的不一致。 我们要确立民事附带行政争议诉讼,首先是诉讼程序效益原则的要求。是为了实现程序效益,缩短诉讼周期,简化诉讼程序,降低诉讼成本。从法院的视角审视,将两个不同性质的争议合并在同一案件中审理,不需要组成两个合议庭,减少审理内容的重复,减少了办案经费,降低了诉讼成本,提高了工作效率,缓解了人民法院案件多的压力。从诉讼当事人的角度讲,如果为解决一个实质性的问题要提起两个不同诉讼,必然要增大人力、物力的花费。其次是树立司法权威的需要。如澳大利亚法官马丁所言,“在一个秩序良好的国家中,司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发,公信力的丧失则意味着司法权的丧失。” 司法权威是司法机关应当享有的威信和公信力,司法权威的根本体现是司法机关作出的裁判具有最终效力。然而司法实践中,不同法院作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同的审判庭之间所作出的判决相互冲突的现象比比皆是。 实行民事附带行政争议诉讼制度,可以协调民事诉讼与行政诉讼之间可能发生的冲突,避免出现民事诉讼和行政诉讼对两个相关联的争议问题作出判决不一致的情况,从而维护司法审判的权威性。
  ㈡我国审判权是人民法院统一行使的审判权
  笔者认为,在民事诉讼中,人民法院可以审查行政行为的合法性问题。其一,行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现,根据证据审查规则,人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此,对行政行为的合法性审查,属于人民法院的职责范围。其二,也是最重要的一点,从司法权与行政权的关系来看,尽管行政权与司法权是相互独立的权利,但是,根据“司法最终解决原则”,司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为,司法权可以通过一定程序介入,对行政机关的行政行为进行审查。从现行法律来看,这主要表现为通过行政诉讼程序,对行政行为的合法性进行审查。尽管现行法对行政行为合法性予以审查的只能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭,但是,我们应当看到,行政审判庭、民事审判庭甚至刑事审判庭等都属于法院内部的分工问题,它们行使的都是国家的司法权,相互之间并非矛盾对立关系,其内部分工主要是为了更好地审理案件而已,而且在《行政诉讼法》颁布和实施以前,我国就是由民事审判庭审理行政案件的。因此,不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性,就等于越权审查。另外,从英美国家来看,其法院系统是单一的,行政案件与民事案件、刑事案件一样均有普通法院管辖,所有类型的案件都是由同一法院同样的法官审理的,这也从一个侧面表明,行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之间的并非必然对立。只要有利于案件得到公正迅捷的处理,是分开审理还是合并审理,都应当被允许。公民、法人向法院提起诉讼,只要属于法院的管辖范围,法院就应受理,至于受理后确定适用何种诉讼程序审理,转给行政审判庭还是民事审判庭只是法院内职能部门权限划分,不是当事人可选择的。在我国无论是诉讼法律的规定,还是各级人大常委会的任命,均无民事审判法官、刑事审判法官或者行政审判法官之分。再从有关程序法的规定看,将相互有牵连的不同类型的诉讼归由同一职能的同一审判组织,或同一个法官一案审理的情况是允许的,目前司法实践中存在的刑事附带民事诉讼和行政附带民事赔偿即是。
  (三)民事审判庭对行政行为具有审查权
  根据法律规定,人民法院对于进入民事诉讼程序的所有证据应当按照法定程序予以审查核实,只有查证属实的证据,才能作为认定事实的根据。而经查证属实的证据,按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定(以下简称《若干规定》),其证明力又略有不同。根据《若干规定》,在民事诉讼过程中,证据依其证明力的大小可以分为三类:
第一类证据是当事人无需举证证明的证据。《若干规定》第9条规定:“下列事实,当事人无需举证证明:(一)众所周知的事实;(二)自然规律及定理;(三)根据法律规定或者已知事实和日常生活经验法则,能推定出的另一事实;(四)已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实;(五)已为仲裁机构的生效裁决所确认的事实;(六)已为有效公证文书所证明的事实。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第75条也有类似的规定。对于这类证据,人民法院可以直接据以认定事实,只有在“当事人有相反证据足以推翻”的情况下法院才有权排斥其证明力。这类证据的证明力是最高的。
第二类证据是具有优先效力的证据。《若干规定》第77条的规定,“人民法院就数个证据对同一事实的证明力,可以依照下列原则认定:(一)国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证;(二)物证、档案、鉴定结论、勘验笔录或者经过公证、登记的书证,其证明力一般大于其他书证、视听资料和证人证言;(三)原始证据的证明力一般大于传来证据;(四)直接证据的证明力一般大于间接证据;(五)证人提供的对与其有亲属或者其他密切关系的当事人有利的证言,其证明力一般小于其他证人证言。”我们将在同项证据比较中,具有较大证明力的证据称为具有优先效力的证据。我们看到,由于作为书面证据的行政行为是国家行政机关依职权制作的公文书证,因此应当属于此类证据。
第三类证据是指除了无需举证证明的证明和具有优先效力的证据以外的其他民事诉讼证据。此类证据以下称为一般证据。与前两类证据相此,这种证据的证明力无疑最弱。
  人民法院查实证据后,如果属于第一类证据,则人民法院无需审查,可以直接据以认定事实。但如果属于第二、三类证据,人民法院必须予以综合衡量后决定如何采信,也即是说,对于第二、三类证据,人民法院仍具有进一步的权衡裁量的空间。因而,行政行为虽然属于具有优先效力的证据,但是由于其缺失法律明定的最高证明力,导致了它在民事诉讼过程的证明力处于一种不完全确定的状态,民事审判庭仍然需要对此作为证据行政行为进一步予以审查。
  从证据法则来说,在诉讼中,法院对当事人提交的所有证据都有依法审查的权力,即使是具有优势证明力的证据。从《若干规定》中关于行政行为具有较大证明力的规定中我们可以看出,民事审判庭对于作为书面证据的行政行为是具有一定审查权的。一方面因行政行为不属于当事人无需举证证明的证据。所以民事审判庭对行政行为享有进一步的审查权,须经权衡后才能决定是否予以采信;另一方面,由于行政行为属于具有优先效力的证据,民事审判庭在对各个证据进行权衡的过程中必须考量行政行为的较大证明力问题,不能置之不顾作出裁判。
  ㈢我国已有的民事附带行政争议诉讼的个案经验
  民事附带行政争议诉讼现行法律虽无明文规定,但为解决司法实践中实际存在的民事诉讼与行政行为的关联问题,最高人民法院在司法实践中针对个案作出了不少民事附带行政争议诉讼的司法解
例一,1987年1月最高人民法院给安徽省高级人民法院《关于三代以内旁系血亲之间的婚姻关系如何处理问题的批复》中指出,当事人隐瞒近亲关系骗取结婚登记,其婚姻关系依法不应保护。此批复说明,人民法院在审理婚姻纠纷案件中,可以对民政部门办理婚姻登记,颁发结婚证书的行政行为进行审查,并有权否定违法登记、颁发结婚证行为的有效性。
例二,1988年1月,最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见(试行)》中第49条规定,个人合伙或者个体工商户经工商部门错误地登记为集体企业的,应当按个人合伙或者个体工商户对待。此条规定说明,人民法院在民事审判工作中涉个人合伙、个体工商户案件时,可以审查工商行政机关登记行为的合法性,并具有否定违法登记的有效性。
例三,1990年3月,最高人民法院给吉林省高级人民法院《关于以一方名义申请,双方投工投料,建成后共同居住的房产可认定为共有的复函》中指出,虽然讼争房屋的批件和房照是一方的,但基于双方投工投料的事实,房屋应为双方公有。该个案复函说明,人民法院在民事诉讼处理房产的纠纷案件中,可以审查行政机关与案件纠纷关联的房屋产权登记和颁证行为,对于缺乏事实根据和违法的房产登记和颁证,人民法院不予认可。
例四,1991年3月,最高人民法院给福建省高级人民法院《关于非法产权人擅自出卖他人房屋其买卖协议应属无效的复函》中附带指出,当事人在争讼宅基上建筑且由政府部门违法批准的房屋,以不予保护为宜。例三和例四两个复函说明,人民法院审理房屋确权和房屋买卖纠纷案件,可以审查行政机关批准建房和颁发证照行政行为的合法性,并具有否定违法批准和违法颁证的有效性。
例五,1991年8月,最高人民法院给海南省高级人民法院《关于购买人之一在购房时不完全具备条件,但购房后长期共同居住使用,纠纷时已具备完全购房条件的应认定产权共有的复函》中指出,讼争房屋的产权证登记在一方名下,但属于双方合资构买,产权应当共有。此复函说明,人民法院在审理房屋所有权民事纠纷案件,可以审查行政房管部门产权登记行为的合法性,并有否定违法登记的效力。
例六,2002年5月21日,最高人民法院对北京市高级人民法院的请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标案件分工问题的批复》中指出:“对于人民法院受理的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼,当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件,由知识产权庭审理;不服专利复审委员会或者商标评审委员会的复审决定或者裁定的其他行政案件,由行政审判庭审理。”该批复明确规定将专利、商标民事纠纷中涉及的行政案件交由知识产权庭一并审理,其目的意在使人民法院审理案件的内部分工“既要严格执行有关法律规定,又要照顾当前审判实际,避免对涉及同一知识产权的行政审判与民事审判结果发生矛盾,”但是,这一规定开创了在专利、商标民事诉讼中一并审理行政案件的先河。
可见,民事附带行政争议诉讼并不是个新问题,人民法院的司法审判中已有不少个案,只不过是对此类问题在理论上尚未提升,法律尚未规定罢了。
  ㈣域外民事附带行政争议诉讼的经验可供借鉴
  他山之石可以攻玉,实际上行政民事交织案件问题不是我们一个国家独有的现象,了解域外国家和地区解决民事诉讼中附带解决行政争议问题,对于我国该类争议案件处理机制的构建一定会有启迪作用。
法国 法国采取普通法院和行政法院并行的模式,经常也会出现一个行政争议的解决依赖于普通法院对一个民事争议的解决,或者普通法院的一个民事争议的解决依赖于行政法院一个行政争议的解决。一个案件本身争议的解决依赖于另一个争议的解决,另一争议虽不构成原本诉讼的主要标的,但却决定着原本诉讼判决的内容。此问题在法国称为附属问题。附属问题的管辖权受两个原则的支配:一是先决问题原则。即将附属问题作为先决问题由原本诉讼的法院决定,附属问题的管辖权没有独立的存在,而是合并在原本诉讼案件本身管辖权内,作为先决问题,由原本诉讼案件管辖的法院决定,以保持诉讼案件管辖权的完整。但值得注意的是,这个原则仅适用于同一系统的两个法院之间,即适用于普通法院系统两个法院之间,或行政法院系统两个法院之间。二是审判前提原则。即将附属问题作为案件的前提,普通法院或行政法院在审判中遇到附属问题时,应将此问题移交另一审判系统中有管辖权的法院决定。这个规则适用于不同法院系统之间的附属问题才可作为审判的前提问题。法国对行政诉讼中的附属问题和司法审判中的附属问题是加以区分的,对于行政诉讼中的附属问题全属审判前提问题,由普通法院审理决定;司法审判中的附属问题有的是审判前提问题,由行政法院决定。有的是先决问题由受理该诉讼案件的普通法院决定。 那么,普通法院可以对哪些行政行为直接进行判断,无需由行政法院审查呢?依据法国的判例,对于行政机关实施的暴力行为普通法院有管辖权。那么,什么是暴力行为呢?“暴力行为是指行政机关严重地、明显地违反法律、损害公民的财产权和基本自由的物质的执行行为。” 法国法中所指行政机关暴力行为,相当于德国法和日本法中的无效行政行为。对于暴力行为以外的行政行为,无论是行政条例,还是行政处理,普通法院均无权判断其合法性,而必须由行政法院裁决。 此外,在法国,行政赔偿由行政法院管辖。“一切行政主体的赔偿责任,在法律没有规定时,都适用相同的法律制度,受行政法院管辖。不适用民法上的赔偿责任规则。”
  德国 在德国,其法院结构较其他国家复杂得多,法院的设置五花八门,包括宪法法院、普通法院、行政法院、劳动法院、社会法院、财政金融法院等。另外,联邦各州还设有宪法法院。而民事争议和行政争议分别由普通法院和行政法院依照各自的程序审理。在普通法院和行政法院出规类似法国的附属问题时,采取的作法与法国略有差异。根据德国《行政法院法》第94条规定:“对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在,而该法律关系是另一具有诉讼系属的案件标的,或须由另一行政机关做出确认的,法院可以将诉讼中止,直至另一诉讼的审结或行政机关做出所有决定。符合诉讼集中原则时,法院也可以根据申请将诉讼中止,以便对程序或形式瑕疵做出补正。”但是,在行政行为无效时,根据《联邦德国行政程序法》第43条第3款“无效行政行为始终不产生效力”的规定,普通法院可以否定其效力。“特别严重瑕疵的行政行为根据法律本身无效,无需撤销或确认其无效,这一点向来就有共识,这种行政行为根本无效力可言,关系人以及其他人,法院和行政机关可以而且必须不理睬它。” 在国家赔偿诉讼中,当行政行为成为民事诉讼先决问题、并经行政法院判决确定者,民事法院应受其判决约束。若先决问题未经行政法院判决,民事法院应自行做出判断。若当事人已起诉至普通法院,并不得就此先决问题请求行政法院确认行政行为是否违法。 由此可见,德国的民事审判权作用范围较法国明显有所扩张。
  日本 在日本,虽不存在二元结构能司法系统,行政案件由普通法院审理。但民事争议诉讼和行政争议诉讼适用不同的程序、分别由不同的审判庭来处理。对于民事争议与行政争议相交织的案件确立的是当事人诉讼的原则。日本的当事人诉讼包括两种情况:一种是实质性的当事人诉讼,即公法上的当事人诉讼,是有关对等当事人之间在公法上的法律关系的诉讼。如行政法上的损失补偿请求诉讼,公务是请求给与薪金诉讼等公法上的金钱支付请求诉讼。 另一种是形式性的当事人诉讼,即“关于确认或形成当事人之间的法律关系的处分或裁决的诉讼,但根据法令规定以其法律关系当事人的一方为被告人的诉讼。”如有关土地征用者与被征用者之间的补偿纠纷的诉讼便是。在形式当事人的诉讼中,相对人以民事争议的对方当事人为被告,而不是以行政主体为被告,但行政主体应当作为第三人参加诉讼,法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题,它主要适用民事诉讼的程序和判决,但必要时也适用行政诉讼的规定,法院的判决对民事争议的主体和行政主体均有约束力。 日本的当事人诉讼能够较好地解决民事争议与行政争议的交织问题。对于国家赔偿的诉讼,日本是采用民事诉讼的方式进行的。在国家赔偿诉讼中遇到行政行为的效力问题时,没有必要经过行政行为的撤销诉讼,当事人可以直接提起该请求,不受公定力和不可争力等行政行为的法律效力的妨碍。
  台湾 我国台湾地区对于民事诉讼中行政争议成为先决问题的解决有明确的法律规定。台湾的“行政诉讼法”第12条规定:“民事或刑事诉讼之裁决,以行政处分是否无效为据者,应以行政争讼程序确定之。前项行政争讼程序已开始者,于其程序确定前,民事或刑事法院应停止其审判程序。”但是,我国台湾地区在民事诉讼的司法实践中对于无效行政行为采取与德国和日本相同的做法,“依无效之行政处分,而赋予权利时,任何人均无尊重其权利之必要,若发生侵害权利诉讼,民事法院亦得依独立之见解,宣告其权利无效。” 即是说台湾地区民事法院可以直接否定无效行政行为,无须提交行政法院。在我国台湾地区向普通法院提起国家赔偿诉讼的,依据台湾“国家赔偿法”第12条的规定,“损害赔偿之诉,除以本法规定外,适用民事诉讼法之规定。”可见,我国台湾地区普通法院受理国家赔偿案件,遇到行政行为的审查问题是不需要移交行政法庭审查的。
  三、民事附带行政争议诉讼的审查范围和条件
  ㈠ 民事诉讼附带可审查行政争议的案件类型
  总结我国以往民事诉讼附带行政争议解决的经验,借鉴域外民事诉讼附带问题解决的办法,我国的民事诉讼附带解决行政争议的类型应是:
  ⒈民事诉讼与附带的行政登记行为关联的交叉案件。因为在民事法律关系中,有的民事主体资格的取得并不是自然存在的,而是要经过行政许可或者行政确认使民事法律关系的主体取得资格。例如《公司法》第6条规定“设立公司,应当依法向公司登记机关申请登记。符合本法规定的设立条件的,由登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司;不符合本法设立条件的,不得登记为有限责任公司或者股份有限公司。”如果当事人就民事主体资格引发民事争议提起民事诉讼,那么,行政登记行为则可能成为民事诉讼附带的行政争议。
  ⒉民事诉讼与行政确认的行为关联的交叉案件。行政确认,是指行政机关依法对相对人的法律地位、法律关系或者有关的法律事实进行甄?e,予以确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。 由于行政确认行为是对公民、法人和其他组织间的法律地位、法律关系、或者有关的法律事实进行甄别,因而,往往会在当事人间创设或变更为一种新的权利、义务关系。如果当事人就权利义务关系产生争议发生民事诉讼,则行政确认争议会作为民事诉讼附带解决的争议。
  ⒊民事诉讼与行政许可行为相关联的交叉案件。行政许可是行政机关根据相对人的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予当事人从事某种活动的法律资格或者实施某种行为的法律权利的具体行政行为。 在现代社会中许多民事活动非经行政许可不得从事。例如,一个企业法人欲从事建筑工程承包,须经过行政许可与确认赋予从事建筑业资格。一个公民欲以律师的身份向社会提供法律服务,须经过行政许可行为取得资格证书,并领取律师工作执照。一个经济组织欲以法人名义对外从事经营活动,须通过工商行政登记的行为领取《企业法人营业执照》。如果当事人因从事某种活动的资格或能力发生民事纠纷,则行政许可行为的争议往往会附带于该民事诉讼活动之中。例如,某乡人民政府批准某甲村民在原祖遗宅基地上盖房,颁发了《宅基地批准通知书》,规划部门给其颁发了《建设工程规划许可证》,某甲在施工建房时遭到了其弟某乙以该宅基有自已的份额为由阻拦,某甲提起民事诉讼民事诉讼,请求法院排除妨碍,某乙则以行政机关颁发的《宅基地批准通知书》和《建设工程规划许可证》不合法为由提出抗辩。该纠纷可适用民事附带行政争议的诉讼解决。
【内容摘要】看守所是依法羁押各类违法犯罪嫌疑人员的特殊场所。虽然这些在押人员被限制了人身自由,但是他们还不同程度的享有法律、法规规定的合法权益和权利义务。作为检察机关的监所检察部门,对监管场所在监管活动和执行刑罚过程中的人权保障显得越来越重要。本文就监所检察部门如何保障在押人员的合法权益谈点简单的认识。

【关键词】看守所、在押人员、权益保障

看守所是依法羁押各类违法犯罪嫌疑人员的特殊场所。虽然这些在押人员被限制了人身自由,但是他们还不同程度的享有法律、法规规定的合法权益和权利义务。作为检察机关的监所检察部门,对监管场所在监管活动和执行刑罚过程中的人权保障显得越来越重要。本文就监所检察部门如何保障在押人员的合法权益谈点简单的认识。

(一)抓好监管民警的思想教育,更新执法理念

彻底转变历史上遗留下的“侵害在押人员权益是正常现象”等错误思想,增强人权意识,把保障在押人员合法权益当作监所安全的重要环节来抓。牢固树立严格、公正、文明的监管执法思想,彻底杜绝不文明、落后或简单粗暴的管理方法。

(二)全面告知诉讼权利

对新入所人员,驻所检察人员在三天内书面告知其诉讼权利义务,并在巡视监区或者找人谈话时,对有关办案期限、法律援助、量刑情节、上诉申诉等法律问题当面答疑解惑,全面告知其诉讼权利,保障程序正义。

(三)坚持在押人员约见驻所检察官制度

为维护正常的监管秩序,在押人员遇到困难、疑难问题时,可以随时约见驻所检察官,驻所检察官在两天内及时联系相关人员进行约见,根据法律规定和政策妥善处理和解决在押人员反映的问题和困难。

(四)坚持派驻检察官谈话制度

驻所检察人员在巡视监室等过程中发现在押人员出现情绪波动,及时进行谈话教育,了解情况,疏导情绪,帮助解决困难,防范不安全事故的发生。

(五)加强械具使用和禁闭监督

监督看守所清理非制式械具,禁止违反规定使用械具,械具使用事由、种类、期限及审批情况及时向驻所检察室通报,防止滥用械具;禁闭使用需征求驻所检察室意见,并向驻所检察室备案禁闭审批表及禁闭期间医务巡视记录;禁闭室监控录像全部接入驻所检察办公电脑,实现对禁闭使用的全程、无缝视频监督,有效维护了在押人员的人身权益。

(六)积极开展羁押必要性审查

通过日常检察工作了解在押人员基本案情及羁押表现情况,适时进行羁押必要性审查。对因涉病涉伤不宜继续羁押的,督促看守所建议办案单位改变强制措施或者监外执行;对因初次犯罪且案情较轻、情节轻微、社会影响小、危害不大的犯罪嫌疑人,经初步审查如实供述案情且羁押期间无不良表现的而认为没有羁押必要的,建议办案单位改变强制措施。

(七)坚决打击“牢头狱霸”

对牢头狱霸要坚持露头就打,不能使其形成气候,以防止因此引发的重大恶性事件。要教育监管民警对在押人员不搞特殊照顾,预防牢头狱霸滋生。对违反规定照顾特殊押员,使其成为牢头狱霸的民警,一经发现要按纪律严肃处理。同时要加大巡查力度,防止出现和及时制止“牢头狱霸”侵犯在押人员合法权益的行为。值班人员要坚守岗位,密切注视电子监控摄像,发现问题,及时纠正处理。

(八)加强入所人员体查监督

一是督促看守所建立入所人员健康档案,落实五项体检项目,对未按规定项目体检或者发现不宜羁押的,督促看守所不予关押;及时找新入所人员谈话,询问有无伤病,发现在押人员体表伤痕的,问明受伤原因及经过;监督落实定期体检制度,在押人员羁押满六个月的及时体检,对重点伤病人员进行跟踪监督并定期排查。二是监督看守所落实疾病预防、伤病救治,对心脑血管疾病、传染病患者诊治情况开展每日督查;对因涉病涉伤不宜继续羁押的,督促看守所建议办案单位变更强制措施或者暂予监外执行。

【注释】

[1]朱敏聪:《浅议看守所在押人员的权益保障》

[2] 杨子群:《构建在押人员权益保障体系》

[3] 李建民、邹少陶:《浅谈公安监所中在押人员的合法权益保障》



作者:景县人民检察院监所科 张石坤

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