江西省实施《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》办法 (2003年修正)

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浅论“宪法制定权”

徐升权（南京财经大学法学院，210046）


宪法制定权（简称制宪权）理论起源于古希腊、罗马的法治思想以及中世纪的根本法思
想。是宪法问题体系中的一个重要问题。正确认识宪法制定权有助于我们更好地认识整个宪法
理论体系，有助于我们客观地分析宪法现象及其宪法运行的整个过程。
一， 制宪权的概念
在法学理论界，对宪法制定权的概念，学者们有不同表述。如：韩国学者权宁星认为：制宪
权具有两个方面属性：一是事实上创造的力量，即创造宪法的力；二是把宪法加以正当化的权
威性，即制定的宪法具有合法性和现实基础①。也有学者认为制宪权就是制宪主体按照一定原
则创造作为国家根本法的宪法的一种权力②。还有学者认为制宪权是指统治阶级按照一定的法
律程序，通过立法机关创造宪法的活动③。以上观点都或多或少有其合理之处，但是也都有准
确之处。
宪法制定权应该是以限制政府权力、维护公民权利为目的的制定一系列将有可能被赋予最高
法律效力的条文规则的权力。当制定出的条文规则被公众认可即被赋予了最高法律效力，则成
为宪法规范。反之，若未被公众认可，那些制定出的条文规则就不能被称为宪法规范，此时的
制宪权行使就没有产生宪法。故宪法制定权只能是制定那些有可能成为宪法规范的条文规则的
权力。
对于要更好的理解制宪权的概念来说，明确制宪权、立法权与修宪权的关系也是非常必要的
。
1． 立法权与制宪权
立法权有广义和狭义之分。广义的立法权是指制定宪法及其他法律规范的权力。广义的立法
权中包含了制宪权。狭义的立法权是指宪法确认的制定部门法的权力。此时的立法权是以宪法
的存在为前提的。因而制宪权成功行使即制定出被公认的宪法是狭义立法权存在的前提。
2． 修宪权与制宪权
修宪权是指对宪法进行变更、添删的权力。修宪权的存在也同样要以制宪权的成功行使为前
提条件，且制宪权是修宪权的原始权力形式。修宪权是制宪权的一种继承和延续。制宪权行使
成功就有了一部宪法的产生。一国不可能有多部宪法，故此时制宪权虽然仍然存在但是却成为
静态的权力即此时不直接被行使。制宪权开始通过转化成修宪权来被行使。
修宪权具有一定的独立性。这是说修宪权行使时的指导原则可能和制宪权的行使指导原则有
差异。毕竟随着时代的变化、社会的发展，原来制宪权行使的指导原则有可能已经不再适应社
会实际，从而需要更新。因此修宪权有时会在一新的指导原则的指导下被行使。
二， 制宪权的基本特征
对于理解宪法制定权，仅掌握其概念是不够的。能从制宪权的性质分析中观察其基本特征是
很重要的。
1． 制宪权的广泛性与集中性的统一。广泛性是指享有此权利的主体是广泛的。在我国，每
一个公民都享有制宪权。只有公民普遍享有制宪权才能够确保广大人民的意志体现在制宪权行
使之中。而享有制宪权并不意味着要直接行使制宪权。在大多数国家中，享有制宪权的公民授
予某特定群体去直接行使制宪权，这乃是制宪权集中性的体现。
2． 制宪权的短暂时限性与长期存在性的统一。制宪权并非一直处于行使状态。当制宪权的
行使得到了一部公认的宪法以后就将经历长期的停止行使状态。但是停止行使不代表权力的消
失，因为它只是从行使的动态转化到了存在的静态。从另外一个角度来讲，通过产生法律效力
的宪法产生了制宪权的变形——可以替制宪权完成确保宪法适时的任务的权力——修宪权。修
宪权的长期存在从侧面表明了制宪权的长期存在性。
3． 制宪权的依赖性与独立性的统一。由于制宪权的享有主体为全体公民而行使主体为某特
定群体，故该群体行使的制宪权必须依赖于广大人民的赋予。而广大人民的制宪权要得以实现
又依赖于该群体代表他们去进行行使活动。因而执行权的享有主体与行使主体之间有不可分割
的依赖性。
青海省人大常委会


青海省社会治安综合治理条例



（２００６年５月２６日青海省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）



第一章 总则


第一条 为了加强社会治安综合治理，维护社会治安秩序和社会稳定，促进社会和谐，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》和有关法律规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本省行政区域内的机关、团体、企业事业单位以及其他组织和公民。

第三条 社会治安综合治理是坚持人民民主专政的一项重要工作，是解决社会治安问题的根本途径。对社会治安进行综合治理，必须作为全社会的共同任务，动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段，预防和减少违法犯罪，维护社会治安秩序，保障社会稳定。

第四条 社会治安综合治理坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，实行谁主管谁负责和条块结合、以块为主的属地管理原则。

第五条 社会治安综合治理工作的主要任务是：
（一）依法打击各种危害社会的违法犯罪活动，严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子；
（二）依法打击分裂国家和破坏民族团结的违法犯罪行为，维护国家统一和民族团结；
（三）加强行政管理，落实治安防范措施，建立和完善社会治安防控体系；
（四）建立健全矛盾纠纷排查调处工作机制和制度，及时排查调处各类矛盾纠纷，消除不安定因素；
（五）加强对公民尤其是青少年的法制和道德教育，预防和减少违法犯罪；
（六）做好流动人口的管理、教育与服务工作，引导人口有序流动，保护流动人口的合法权益，预防和控制违法犯罪；
（七）教育、改造和挽救违法犯罪人员，做好刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作，预防和减少重新违法犯罪；
（八）深入开展平安创建活动，加强基层基础建设，落实社会治安综合治理各项措施；
（九）动员和组织公民参与社会治安综合治理，开展群防群治活动；
（十）法律、法规规定的其他社会治安综合治理工作。

第六条 社会治安综合治理工作由各级人民政府统一领导，社会治安综合治理机构组织协调，各机关、团体、企业事业单位以及其他组织各负其责，齐抓共管。
人民法院、人民检察院，公安、国家安全、司法行政管理等行政部门，特别是公安机关，应当在社会治安综合治理中发挥骨干作用。

第七条 社会治安综合治理按行政区域、部门、单位确立责任范围，建立并实行社会治安综合治理目标管理责任制等制度，严格考评，兑现奖惩。
各级人民政府、各团体、企业事业单位以及其他组织的主要负责人或者法定代表人，对本辖区、本团体、本单位、本组织的社会治安综合治理工作负责。

第八条 各级人民代表大会常务委员会对社会治安综合治理工作应当经常进行监督检查。

第二章 组织机构与职责


第九条 省、州（市、地）、县（市、区）设立社会治安综合治理委员会，下设办公室负责办理日常工作；乡（镇、街道）设立社会治安综合治理委员会，健全办事机构，配备或者指定专人负责日常工作；居民委员会、村（牧）民委员会设立社会治安综合治理组织，并由一名负责人分管；机关、团体、企业事业单位和其他组织设立社会治安综合治理组织或者指定专人负责日常工作。

第十条 各级社会治安综合治理委员会是协助本级人民政府领导本行政区域社会治安综合治理工作的常设机构，其主要职责是：
（一）贯彻执行有关社会治安综合治理的法律、法规和方针、政策及决定；
（二）部署本行政区域的社会治安综合治理工作并监督实施；
（三）指导、协调、推动本行政区域的机关、团体、企业事业单位和其他组织落实社会治安综合治理的各项措施；
（四）对本行政区域的社会治安综合治理目标管理责任制等各项制度的执行情况进行监督检查、考核评比，决定或者建议奖励与处罚；
（五）总结推广典型经验，表彰先进；
（六）办理社会治安综合治理的其他事项。

第三章 社会责任


第十一条 公安机关应当依法严厉打击严重危害社会治安的各种犯罪行为，及时查处治安案件；加强重点人群、重点行业、重点场所、重点物品的治安管理工作；加强消防、交通管理，预防和减少火灾、交通事故；加强对内部保卫机构、治保会等基层治保组织的检查指导，建立多层次的群防群治和治安防控体系；加强对保安服务机构的管理和流动人口、出租房屋的治安管理；加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行等人员的管控、教育和改造工作，协助、指导有关部门做好有轻微违法犯罪行为的未成年人的教育、感化和挽救工作；积极配合有关部门妥善处置突发事件，维护社会稳定。

第十二条 人民法院应当依法惩处危害社会治安的犯罪分子；教育、感化、挽救失足青少年和轻微违法犯罪人员；加强对人民调解委员会工作的指导，积极化解矛盾纠纷；做好告诉、申诉接访工作；结合办案提出司法建议，促进有关单位加强管理，消除治安隐患。

第十三条 人民检察院应当充分发挥检察职能，落实检察环节社会治安综合治理的各项措施，依法严厉打击危害社会治安的违法犯罪活动，加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行等刑罚执行工作的检查监督；结合办案提出检察建议，促进有关单位加强治安防范工作。

第十四条 国家安全机关应当依法查处危害国家安全的违法犯罪行为，加强国家安全教育，动员和组织人民群众防范和制止危害国家安全的违法犯罪。

第十五条 司法行政机关应当开展法制宣传教育，推进依法治理；管理、指导人民调解工作，防止矛盾激化；加强监狱和劳教场所的管理，做好对服刑、劳教人员的管理、教育和改造工作，提高改造、教育质量；协调有关部门、单位，共同做好对刑满释放人员和解除劳教人员的帮教、就业和再就业工作，预防和减少重新违法犯罪。

第十六条 行政监察机关应当会同有关部门加强对行政机关及其工作人员贯彻执行社会治安综合治理方针、政策、规定、决定情况的监督检查，参与对社会治安综合治理领导责任制落实情况的监督、检查、考评工作；参与社会治安重大恶性案件和事故的调查，重点查处领导干部严重失职、渎职行为。

第十七条 人事部门应当会同有关部门将社会治安综合治理工作纳入领导干部考核的内容，严格监督社会治安综合治理领导责任制的执行情况，完善社会治安综合治理的奖励与惩处机制。

第十八条 劳动和社会保障部门应当加强劳动力市场管理，依法落实社会保障各项措施，加大劳动和社会保障监察力度，及时调解和处理劳动争议。

第十九条 民政部门应当加强基层政权和群众性自治组织建设，将社会治安综合治理纳入社区建设内容；指导居民、村（牧）民自治章程、村规民约、居民公约的制定和执行；加强对民间组织的监督和管理；建立和完善城乡社会救助体系，做好救灾、社会救济、优抚安置和流浪乞讨人员的救助管理工作；及时调处行政区域界线争议。

第二十条 各级国家机关的信访工作机构应当依法受理和妥善处理群众来信来访，及时、就地解决问题，化解社会矛盾和纠纷。

第二十一条 民族宗教事务管理部门应当加强民族、宗教方面的法律、法规和政策的宣传教育，会同有关部门及时疏导和调处民族、宗教方面的矛盾纠纷。

第二十二条 教育部门和各级各类学校应当把思想品德教育和法制教育列入教学内容，加强校风校纪建设，教育师生遵纪守法；加强学生活动场所的管理，组织、指导学生的校外活动，预防和减少学生违法犯罪；配合有关部门做好学校及周边地区社会治安综合治理工作，加强安全防范，创建平安校园。

第二十三条 文化、体育、广播电视、新闻出版等管理部门应当采取多种形式进行道德、纪律、法制和社会治安综合治理的宣传教育；依法加强文化及相关市场管理，加强对互联网、广播电视传输设施的安全管理；会同公安机关、工商行政管理部门依法查处制作、出版、销售和播放含有反动、暴力、淫秽、迷信等内容的读物、电子信息和音像制品以及网吧和娱乐场所的违法犯罪行为。

第二十四条 卫生、食品和药品监督管理部门应当加强医疗秩序和药品市场的管理，取缔非法行医；做好吸毒人员和传染病的监测、检查和治疗工作，做好精神病人的医疗和康复工作；依法管理麻醉品和精神药品的生产、经营和使用，查禁有毒有害食品、假冒伪劣药品和医疗卫生器械。

第二十五条 工商行政管理、质量技术监督、税务及物价管理部门应当依据各自的法定职责依法维护市场秩序，依法查处不正当竞争、传销、价格欺诈、强买强卖、欺行霸市、生产和销售假冒伪劣商品等经济活动中的违法行为。

第二十六条 建设部门应当将公共场所、城镇社区、公益建筑物的治安防范设施和政法部门的基础设施建设纳入城市建设规划，并加强实施过程中的监管；配合有关部门加强对建筑工程施工人员的治安管理。

第二十七条 交通、铁路、民航管理部门应当维护公路、铁路、航路、车站、机场的运输秩序和治安秩序；预防劫机、劫车、劫船事件发生；做好枪支弹药、管制刀具、易燃易爆、剧毒、放射等违禁物品的查堵工作；防范公共交通场所和运输途中的抢劫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为；协助公安机关打击抢劫、盗窃以及破坏交通运输设施、运输安全和利用交通工具进行违法犯罪的行为。

第二十八条 通信、电力管理部门应当加强对通信、电力设施的安全管护工作，协助公安机关打击盗窃、破坏通信、电力设施和利用通信设施违法犯罪的行为。

第二十九条 金融管理部门应当指导、推动各金融机构的安全防范工作，监督金融单位严格内部安全管理，会同公安机关监督、检查、指导金融机构预防金融诈骗、盗窃、抢劫等违法犯罪行为，协助公安、司法机关依法打击侵害金融安全和制售假人民币、洗钱等犯罪行为。

第三十条 国土资源、农牧、林业、水利部门应当按照各自职责，会同公安机关做好土地、矿产资源、草场、山林、水利、水域等方面的治安防范工作，消除治安隐患；依法做好相关权属争议和纠纷的调处工作，防止矛盾激化。

第三十一条 安全生产监督管理部门应当监督企业严格遵守安全生产法律法规，防止和减少生产安全事故。

第三十二条 旅游管理部门应当协助有关部门加强旅游服务机构、设施和场所的管理，配合公安机关防范和查禁危害公共安全、破坏治安秩序等违法犯罪行为。

第三十三条 海关应当加强对进出境运输工具、货物、物品的监督管理，依法打击进出境环节的走私及其他违法犯罪行为。

第三十四条 县（市、区）、乡（镇）人民武装部应当组织民兵和预备役人员参与社会治安综合治理。

第三十五条 工会、共青团、妇联等群众团体应当根据自身特点，加强对职工、青少年、妇女的法制和道德教育，做好有轻微违法行为的职工、青少年和妇女的教育、感化和挽救工作，预防和减少违法犯罪。

第三十六条 居民委员会、村（牧）民委员会在社会治安综合治理中的主要责任是：
（一）建立健全治安保卫组织和人民调解组织，做好治安防范工作和民间纠纷排查调解工作；
（二）依法制定居民、村（牧）民自治章程、村规民约、居民公约，并监督执行；
（三）对居民、村（牧）民进行法制、道德和社会治安综合治理宣传教育；
（四）协助有关部门做好流动人口和出租房屋的治安管理工作；
（五）协助公安、司法机关查处各类案件，组织居民、村（牧）民参加各种形式的群防群治活动；
（六）组织开展各种形式的平安创建活动；
（七）协助公安机关对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行等人员进行监督考察；
（八）配合做好刑满释放、解除劳教人员和其他轻微违法犯罪人员的帮教安置工作；
（九）做好社会治安综合治理的其他工作。

第三十七条 各机关、团体、企业事业单位及其他组织应当加强内部的治安综合治理工作，参与所在行政区域内的社会治安综合治理工作，维护社会治安和社会稳定。

第三十八条 保安、物业管理等服务机构应当依照法律、法规、规章的规定和合同的约定，履行安全服务职责，协助有关部门维护其责任区的治安秩序。

第三十九条 家庭成员应当维护家庭和睦，禁止家庭暴力，增进邻里和谐，做好安全防范。
监护人应当履行对无行为能力和限制行为能力的被监护人的监护责任。

第四十条 公民应当遵守法律，自觉维护社会治安秩序，勇于同违法犯罪行为做斗争，发现违法犯罪行为应当及时检举揭发，依法履行作证的义务。

第四章 保障措施


第四十一条 各级人民政府应当把社会治安综合治理工作纳入经济社会发展的总体规划和年度计划并组织实施。

第四十二条 社会治安综合治理工作经费由各级人民政府列入财政预算，专款专用，并随着国民经济和社会事业的发展不断增加。逐步建立适应社会主义市场经济要求的群防群治经费保障机制。
单位内部的治安综合治理工作经费由本单位承担。

第四十三条 省、州（市、地）设立见义勇为奖励基金。
鼓励公民和组织为见义勇为人员和奖励基金提供捐赠。

第四十四条 公民为维护社会治安同违法犯罪行为做斗争牺牲的，比照因公牺牲的规定予以抚恤或者照顾；符合《革命烈士褒扬条例》规定的革命烈士条件的，授予革命烈士称号，其家属享受烈属待遇。

第四十五条 公民同违法犯罪行为做斗争误工的，按照出勤对待；致伤致残的，由民政部门按照国家有关规定评定伤残等级，并享受相应待遇。其医疗费、生活补助费等费用，依法由侵害人或者侵害人的监护人承担。侵害人或者侵害人的监护人下落不明或者确实无力承担的，由公民所在单位按工伤处理。没有工作单位的，由民政部门按照国家有关规定进行抚恤。有受益人的，由受益人给予补偿。

第四十六条 公安机关和有关单位应当采取措施保护因与违法犯罪行为做斗争生命财产安全受到威胁的公民。对同违法犯罪行为做斗争的公民打击报复的，应当依法惩处。
公民同违法犯罪行为做斗争致伤的，医疗单位必须无条件及时救治。其医疗费按照本条例第四十五条规定办理。

第五章 奖励与处罚


第四十七条 符合下列条件之一的单位或者个人，由各级社会治安综合治理委员会、上级主管部门或者所在单位给予表彰、奖励：
（一）落实社会治安综合治理目标管理责任制成绩显著的；
（二）见义勇为，同违法犯罪行为做斗争或者检举、揭发违法犯罪行为事迹突出的；
（三）教育、挽救、改造违法犯罪人员或者帮教刑满释放、解除劳教人员成绩显著的；
（四）调解民间纠纷成绩突出的；
（五）预防、制止违法犯罪行为或者治安灾害事故成绩突出的；
（六）协助公安、司法机关侦破重、特大案件的；
（七）在社会治安综合治理工作中有其他突出贡献的。

第四十八条 对不认真履行社会治安综合治理责任的单位，由辖区社会治安综合治理委员会督促其履行，提出整改建议或者给予通报批评；对不履行整改建议的，可以建议其上级主管部门、行政监察机关对单位负责人、直接责任人给予批评教育或者依法给予行政处分。接到建议的机关应当在两个月内将调查、处理情况送交提出建议的社会治安综合治理委员会。

第四十九条 经社会治安综合治理委员会考核，没有达到规定的社会治安综合治理目标的地区或者单位，由县级以上社会治安综合治理委员会给予通报批评，并可以建议其上级主管部门或者行政监察机关对该地区、单位的主要领导、主管领导和直接责任人给予批评教育或者依法给予行政处分。

第五十条 社会治安综合治理实行一票否决权制。一票否决的内容包括：县（市、区）、乡（镇、街道）以及机关、团体、企业事业单位年内评选综合性荣誉称号；上述单位主要领导、主管领导和治安责任人年内评先受奖、晋职晋级的资格。
一票否决权由县级（含县及相当于县级的单位）以上社会治安综合治理委员会行使。乡（镇、街道）和部门所属的县级以下单位的社会治安综合治理领导机构有一票否决的建议权。

第五十一条 违反本条例规定，有下列情形之一的，予以一票否决：
（一）因领导不重视、社会治安综合治理机构不健全，造成本地区或者本单位治安秩序严重混乱的；
（二）对不安定因素或者内部矛盾化解不及时、处置不力，以致发生集体上访、非法游行、聚众闹事、停工、停产、停课等问题造成严重后果，危害社会稳定的；
（三）因主管领导、治安责任人工作不负责任，发生特大案件或者恶性事故，造成严重损失或者恶劣影响的；
（四）因管理不善、防范措施不落实，发生刑事案件或者治安灾害事故，使国家、集体财产遭受损失，又不认真查处、改进工作的；
（五）存在发生治安问题的重大隐患，经上级主管部门、有关部门或者社会治安综合治理机构提出警告、司法建议、检察建议、整改建议，限期改进而无有效改进措施和明显效果的；
（六）因教育管理工作不力，本单位职工中违法犯罪情况比较严重的；
（七）发生刑事案件或者重大治安问题隐瞒不报或者作虚假报告的；
（八）上级社会治安综合治理委员会认为其他需要予以否决的。

第五十二条 对一票否决决定不服的，被否决者或者其上级主管部门可以在收到决定书之日起一个月内向做出否决决定的机构的上一级社会治安综合治理领导机构提请复议。受理复议的机构应当在接到提出复议要求的一个月内复查完毕，做出是否变更的决定，并答复要求复议的单位或者个人。复查期内否决决定暂不执行。对复查决定仍然不服的，由受理复议的机构提交同级人民政府做出最后决定。

第五十三条 发生严重危害社会稳定，造成恶劣影响的重大刑事案件、治安灾害事故和重大群体性事件的地区、单位及部门，对负有责任的领导干部实施领导责任查究，由县级（含县级）以上社会治安综合治理委员会会同有关部门具体实施。

第五十四条 从事社会治安综合治理工作的人员，在社会治安综合治理工作中玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十五条 公安、司法机关对公民或者组织报案和反映其他治安问题不及时受理，对公民或者组织申请人身、财产保护而不履行法定职责的，由县级以上社会治安综合治理委员会建议其上级主管部门或者行政监察机关对直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十六条 机关、团体、企业事业单位以及其他组织和公民在社会治安综合治理工作中弄虚作假、骗取荣誉的，由批准机关撤销荣誉称号，并追究主管责任人和直接责任人的责任。

第六章 附则


第五十七条 本条例自2006年7月1日起施行。