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软法律不是潜规则/梁剑兵

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 11:58:31  浏览:8033   来源:法律资料网
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软法律不是潜规则

——以吴思先生的官司为例

作者:法家梁剑兵

引子

在软法的概念被罗豪才教授提出来以后,有一次,著名法律学者贺卫方先生问我:“你所说的软法律,和潜规则有什么区别?”这个提问非常重要,它促使了我的进一步思考和实证意义上的梳理,现在将我的梳理和思考写在下面,请大家批评指教。



一、对潜规则的梳理①

恰好,我于两月前购买了专事研究潜规则的著名学者吴思先生的大作,置放于床头。不是为催眠,而是为醒脑。

为厘清材料的筋脉,先要注意它的书名。该作品的全称,是极其怪异的一长串文字:《血酬定律:中国历史中的生存游戏;潜规则:中国历史中的真实游戏》。这种怪异,加上作者和出版社的顽强自信(初版首次就印了令人咋舌的五万册之多),构成了一个充分的学术信号,和所有的读者进行着强烈的意义交换。那么,我的梳理,自然要循着作者在书名上所隐含的理路而展开。

所谓潜规则,是吴思先生在2000年的时候所创作的一个符号,②其主要的内涵和外延均来自于他的两个视角“中国历史中的生存游戏”、“中国历史中的真实游戏”。因此,作为潜规则大前提的“中国历史”这个词,首先向读者表明了作者的历史性洞察和现实性描述,因为历史其实就是昨天的现实。那么,我觉得,这个符号,无论它是规则还是定律,都只是一个发现而不是一个发明。第二,“生存”也罢“真实”也罢,都表明了上述符号的所指是一个存在,或者是一种合理,当不表明这符号所指的正当性的。第三,所谓游戏,是作者一种嬉噱下的真实,不排除作者要求读者别当真理看待的隐喻的。

关于潜规则的内涵,作者写的很明白,“我在这里杜撰了一个‘潜文化’的词,目的是与官场上正式的‘红头文件’划清界限。” (页546)③如果我把潜文化一词看作潜规则,就理解了材料的第一层涵义:潜规则不是官方意义上的法律。仔细阅读后,我发现了潜规则的第二层涵义:暴力与血在实际上说了算,这就和法律规则背后的暴力有些相象了,但是,作者想提醒大家的是:相象绝不等于相同。因此,在《潜规则的定义》一文中,作者明确地说道:“潜规则是人们私下认可的行为约束。”(页267)这样来说,潜规则的第三层涵义也很明显,就是它的暗箱性。另外,至关重要的一个涵义,就是潜规则的实践性或者博弈性,它和利害各方的具体对策直接相关,却与时间和空间上的普适性无关。最后,归纳起来,说的简单和明白一点:潜规则就是不合法的规则。

关于潜规则的外延,作者有如下的基本分类:

(一)官场陋规

反映这方面的主要规则有:行贿规则、贪污规则、欺骗规则、合法害民规则、勾心斗角规则等等;

(二)草民行为模式

所谓行为模式,是一个法理术语,主要是指法律对人们行为的明确的与正当的指示,这种指示往往体现在法律所规定的权利和义务里面。但是,封建社会中国,法律主要是惩罚犯罪的,所以,它往往对民众只有不应当做什么的指示,却没有应当做什么的指示。于是,民众或者按道德舆论,或者按照潜规则做事就成为常态。那时候的——也是潜规则中的——草民行为模式主要有:不问政治模式;自私自利模式;服从管理模式;被动期待模式;造谣滋事模式;消极抵抗模式;怠工偷懒模式;以死相拼模式等等。

(三)强盗行为模式

主要有:亦匪亦民模式;血酬定律模式;兔子不吃窝边草模式等等。

其余的忽略不计。



二、软法律和潜规则的区别

在经过了上述的归纳之后,应该说,单从理论的或者学术的角度,对软法律和潜规则进行区别应该是很简单也很明了的:软法律是法律而潜规则不是法律、软法律背后的暴力是合法暴力而潜规则背后的暴力是非法暴力、软法律被国家认可而潜规则不被国家认可、软法律可能由国际公约和条约转化而来潜规则则不可能等等。即使我不明说,读者也自然可以明了。

但问题并非那么简单。因为任何理论上的抽象最后都要回归到实践的层次上进行鉴定或者检验的。从这个意义上说,在法律实践中将软法律和潜规则区分开来是不那么容易的,就象将清水与混水区别开来一样——尤其是在复杂的社会法治实践中,人们在从事法律行为的时候往往是将潜规则与硬法律和软法律交错使用的,那么,“两兔傍地走,安能辨我是雄雌?”。我的司法实践经验告诉我,凡是在理论上复杂的,在实践上往往出人意料地简单;而在理论上简单明确的,在实践中却往往异常复杂和混乱班驳。

意味深长的是,潜规则的发现者吴思先生本人却陷入了一场他自己也始料未及的官司,并且在诉讼中惨败。作为一个法律职业工作者,我打算利用这个案件来实证地分析一下软法律和潜规则之间的现实粘连和制度分野。

(一)事案经过

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关于印发珠海市公共资源市场化配置 管理暂行办法的通知

广东省珠海市人民政府


关于印发珠海市公共资源市场化配置 管理暂行办法的通知


珠府〔2008〕60号



各区人民政府,经济功能区,市府直属各单位:

现将《珠海市公共资源市场化配置管理暂行办法》印发给你们,请认真贯彻执行。



珠海市人民政府

二○○八年五月三十日



珠海市公共资源市场化配置管理暂行办法



第一章 总则

第一条 为规范我市公共资源市场化配置行为,加强政府非税收入管理,根据《珠海市政府非税收入管理条例》、《关于国有集体资产进入产权交易市场规范产权交易行为的通知》(粤府〔2003〕75号)及《关于进一步加强非税收入征管工作提高非税收入质量的通知》(粤府〔2006〕62号)等规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称公共资源,是指政府或所属单位以及政府授权的公共资源管理部门拥有、控制或掌握的经营性、垄断性或特许经营性的资源,包括但不限于:

(一)行政事业性国有资产租赁权。

(二)市政公共设施的户外广告设置权。

(三)政府投资建设的公共设施(如道路、桥梁、公园、广场、隧道、码头、立交桥、城市轨道、铁路等)及其他公共资源衍生的冠名权。

(四)公路客运、公交线路的营运权和出租小汽车营运牌照的经营权。

(五)市政公用事业特许经营权、机动车加油(气)站经营权、旅游资源开发权和经营权。

(六)小汽车吉祥号牌使用权。

(七)依附于城市市政公用设施所从事的经营项目(如迎春花市经营权、烟花爆竹专营权、流动摄影点经营权)。

(八)缉私罚没公物的处置权。

(九)行政事业单位后勤社会化服务的经营权。

第三条 本办法所称公共资源市场化配置,是指公共资源管理部门(以下简称资源管理部门)将自身经营或控制的公共资源委托给政府交易平台,通过公开交易方式进行市场化配置,充分发挥市场的价格发现功能,最终实现资源优化配置的过程。

第四条 本办法适用于在我市行政区域内拥有、控制或者掌握公共资源的行政事业单位以及相关政府授权的公共资源管理部门的公共资源经营和管理行为,但公共资源管理权限属于中央及省直单位的除外。

第五条 公共资源市场化配置应遵循公开、公平、公正、竞争择优的原则。

第二章 机构设置

第六条 本市实行公共资源市场化配置联席会议(以下简称联席会议)制度。市公共资源市场化配置联席会议成员单位包括市公共资源交易中心、市财政局、市监察局、市审计局、市法制局、市产权交易中心。

第七条 联席会议负责全市公共资源市场化配置工作的统筹、指导、协调和监督工作。

联席会议具体工作职责:

(一)审查资源管理部门上报的《珠海市公共资源市场化配置项目申报表》(以下简称《申报表》)。

(二)统计、上报、公布市政府同意进行市场化配置的《珠海市公共资源市场化配置目录》(以下简称《目录》)。

(三)确定各类公共资源项目的市场化配置方式。

(四)协调、解决公共资源市场化配置过程中出现的问题。

(五)审定无法确定交易底价的公共资源项目。

(六)批准直接以协议方式处置的公共资源项目。

第八条 联席会议由分管副市长或分管副市长指定人员负责召集,根据工作需要召开会议。

第九条 联席会议各成员单位应按各自的职能分工做好公共资源市场化配置工作。

市公共资源交易中心负责公共资源项目市场化配置的现场监督和指导,做好联席会议的日常工作。

市财政局负责公共资源市场化配置资金的收入和管理。

市监察局负责公共资源市场化配置工作的监督检查,查处公共资源市场化配置过程中的违规违纪行为。

市审计局负责对市属资源管理部门在公共资源项目市场化配置过程中的资金收支情况进行审计。

市法制局负责公共资源市场化配置过程中涉及有关法律问题的解释和指导。

市产权交易中心负责为公共资源市场化配置提供交易平台和专业服务,对公共资源项目实行统一信息披露、统一交易规则、统一收费标准、统一交易确认,对会员单位进行统一管理。

第十条 资源管理部门应做好自身经营或控制的公共资源项目的统筹、规划、归类和申报工作。

第三章 市场化配置程序

第十一条 公共资源项目的市场化配置采取以下方式:

(一)由市产权交易中心直接组织。

(二)经市产权交易中心确认后,由资源管理部门依法按照公平、公正、公开的原则交给市产权交易中心管理的会员单位组织。

会员单位由有资质的社会中介机构组成,具体管理办法由市产权交易中心另行制定,经联席会议批准后执行。

第十二条 公共资源市场化配置实行目录制,应进行市场化配置的公共资源范围以联席会议公布的《目录》为准。《目录》每两年公布一次。

属于目录范围内的公共资源项目,必须进入市产权交易中心进行市场化配置。

属目录范围但不适宜进入市产权交易中心进行市场化配置的公共资源项目,经联席会议批准,资源管理部门可直接以协议方式进行处置,重大项目由联席会议报市政府批准。

公共资源中的土地使用权出让转让、国有房产转让、国有企业产权转让、政府投资工程招投标、政府采购仍按原渠道进行配置。

第十三条 公共资源项目的交易底价按有关规定确定。

交易底价五百万元以下的,由资源管理部门自行确认;五百万元以上的,由资源管理部门上报市政府批准。

公共资源项目无法确定交易底价的,由资源管理部门报联席会议审定。

第十四条 任何单位不得将公共资源项目化整为零或采取其他方式规避进场交易。

第十五条 资源管理部门根据《目录》向市产权交易中心提出委托申请,市产权交易中心收到有关资料后五个工作日内将是否接受委托的意见反馈给资源管理部门,并说明理由。

市产权交易中心接受委托后,应与资源管理部门签订委托协议。

第十六条 公共资源项目委托时须提交以下材料,并保证所提交资料的真实性和完整性:

(一)公共资源项目市场化配置申请书。

(二)公共资源项目的权属或归属的证明文件及相关材料。

(三)公共资源市场化配置工作方案,方案包括以下内容:

1.项目工作小组组成人员。

2.竞标人资格准入条件。

3.标的的经营、开发期限。

4.按照相关规定确定的交易底价。

5.确定成交价款缴交方式及履约保证金的金额。

6.合同范本。

7.需要说明的其他内容。

(四)按规定需评估的项目应提交经行政主管部门(职能部门)备案或核准的评估报告。

(五)市产权交易中心规定的其他材料。

第十七条 根据公共资源的类别和性质,公共资源项目的市场化配置方式可分别采取招标、拍卖、竞价及国家法律法规规定的其他方式,具体配置方式由联席会议审定。

第十八条 市产权交易中心应建立信息发布制度,各类公共资源市场化配置信息除在《珠海特区报》或《珠江晚报》上发布外,还应及时在市产权交易中心网站上进行公告。

由会员单位组织公共资源项目市场化配置的,会员单位应将公共资源市场化配置信息在《珠海特区报》或《珠江晚报》上发布公告,同时在市产权交易中心网站上公告详细信息,相关公告宣传费用由承接公共资源市场化配置项目的会员单位承担。

第十九条 报名参与公共资源项目市场化配置的竞标人应当具备以下基本条件:

(一)依法注册的法人或其他组织。

(二)具有完全民事行为能力的自然人。

(三)外国及我国香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的法人、自然人或其他组织的,其条件应当符合国务院公布的《指导外商投资方向规定》及其他有关规定。

第二十条 公共资源项目中标后,中标结果应在市产权交易中心网站上进行公示,公示时间不得少于三个工作日。

中标结果经公示没有异议的,市产权交易中心与资源管理部门联合向中标的竞标人发出《中标通知书》。

第二十一条 《中标通知书》发出之日起三十日内,交易双方应签订合同。资源管理部门应在合同签订后五个工作日内将合同送至市产权交易中心归档。

第二十二条 公共资源项目市场化配置服务费的收费标准按照国家、省、市的有关规定执行。

第二十三条 对于应通过市产权交易中心进行市场化配置的公共资源项目,未提交经市产权交易中心确认的《中标通知书》的,规划、国土、工商、税务、房地产登记、国资、建设等部门不予办理相关手续。

第四章 收入管理

第二十四条 公共资源项目经市场化配置后取得的收益,应全额上缴财政,实行“收支两条线”管理。

市财政局负责市属公共资源项目的收益管理,各区及市政府授权的公共资源管理部门负责所属公共资源项目的收益管理。

第二十五条 各有关单位开展公共资源项目市场化配置工作所需经费,按财政资金管理有关规定及市产权交易中心提供的上一年度公共资源项目的市场化配置额编制部门预算,由财政部门统筹安排。

第五章 法律责任

第二十六条 公共资源项目在市场化配置过程中,资源管理部门有下列行为之一的,市监察局应依法终止其公共资源市场化配置活动,并按规定追究有关人员的责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)公共资源项目未按本办法有关规定进入市产权交易中心进行市场化配置的。

(二)超越权限、擅自处置公共资源项目的。

(三)与竞标人串通,低价处置公共资源,造成国有资产流失的。

(四)信息披露不真实、故意隐瞒公共资源瑕疵及其他使竞标人不能履行中标合同行为的。

(五)擅自改变中标结果,并签订虚假合同的。

(六)无正当理由拒不签订合同的。

第二十七条 公共资源项目在市场化配置过程中,竞标人有下列行为之一的,列入黑名单,三年内不得参与本市公共资源市场化配置活动;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)围标、串标的。

(二)采取欺诈、隐瞒等不正当竞争手段的。

(三)恶意压低中标价格,造成国有资产流失的。

(四)通过行贿等手段非法谋取中标的。

(五)签订虚假合同的。


十专营的易中心置的行为是定的采购文件的行为性质是(六)无正当理由拒不签订合同的。

第二十八条 竞标人有第二十七条违法行为之一影响中标结果或者可能影响中标结果的,按下列情况分别处理:

(一)未确定中标人的,立即终止项目的市场化配置活动。

(二)中标人已经确定但合同尚未签订或者履行的,撤消《中标通知书》或者合同,从其他合格的竞标人中按排名先后另行确定中标人。

(三)合同已经履行、给资源管理部门或者其他竞标人造成损失的,由责任人承担赔偿责任。

第二十九条 会员单位有下列行为之一的将列入黑名单,三年内不得参与本市公共资源市场化配置活动:

(一)在公共资源市场化配置过程中违规执业的。

(二)非法转让承接项目的。

(三)泄露应当保密的事项的。

(四)拒绝有关部门依法实施的监督检查的。

第三十条 市产权交易中心工作人员在公共资源市场化配置活动中弄虚作假、玩忽职守或者以权谋私,造成国有资产流失或损害交易双方合法权益的,由市监察局依法追究有关人员的责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则

第三十一条 法院委托的涉讼国有资产的处置参照本办法执行。

第三十二条 本办法所称“以上”、“少于”包括本数,“以下”不包括本数。

第三十三条 本办法由市公共资源交易中心负责解释。

第三十四条 本办法自2008年7月1日起施行。


"悲观"的法治与"保守"的法治

姚建宗


法治本是现实的人针对自身的本性事实,以防范人性之恶要素、控制人性之恶要素为目的的一种规范性生活方式与社会调控和社会治理手段。法治的存续自始至终都是以人对自身本性的"恶"的阴暗面的坦率承认、对其根本有害于人自身的生存与发展的消极后果的忧虑甚至恐惧、以及克服自身本性之"恶"的阴暗面的消极后果的愿望为条件和内容的,因而它实际上乃是消极的政治观即防恶的政治的一种可能的实践形式。

承认人性之恶要素的阴暗面,表明人对自身、对自身的现实与未来生活的不安、焦虑或者恐惧。正因为认识到自身以及自身的生活具有诸多的不确定性,所以,现实的人才会有对诸如法治之类的规范与制度选择并一如既往地践行。恰如德国学者埃利希·诺伊曼所言:"由于对黑暗面的这种接受,个体不断地想起他的素质的相对性、他的存在的世俗本质及他对本能和内驱力的共同依赖;在这个过程中,他变得人道化",而且,也"正是当生活的黑暗面被接受时,新经验的可能性开始展现。"因此,法治的生活基调乃是"悲观"主义的。借用张灏教授的说法,法治本身实际上表现了法治生活中的人的一种深深的"幽暗意识",即"发自对人性中或宇宙中与始俱来的种种黑暗势力的正视和省悟:因为这些黑暗势力根深蒂固,这个世界才有缺陷,才不能圆满,而人的生命才有种种的丑恶,种种的遗憾"。"悲观"的法治表明了现实的人对待法治之下的生活所持的乃是一种谨慎的态度,他们始终是以一种忧虑和不安的心态来观察、认识、理解并加入法治的规范、制度与组织建设的,也正是在这一过程中,现实的人才逐渐建立起对法治的制度性信任与信心,并清醒而理智地接受为此而不得不付出的物质与精神的双重代价。

信奉法治的人们坚信,尽管所有的人在人性上都有善有恶,人的观念和行为正是人性的体现,但所有的人的行为及其社会关系又并非完全是其自由意志的体现,相反却反映了客观存在的某种超越于具体的人和事的实在的、不可变更的永恒原则,正是由于有了这永恒的原则,法治的规范、制度与组织以及法治的观念、意识和精神才得以产生并得到有效的维持。正是基于这种基本认识,法治的信奉者和法治生活的参与者才始终相信,社会制度的发展是人的生活经验与教训的不断增加、在连续的试错实践中得到的。一句话,包括法治在内的制度进步是自然演化的结果而不是或者主要不是人为建构的结果,因此,信奉法治也就当然地十分尊重社会的传统,因为传统正是历史中的人的生活经验与教训。

既然所有的人在人性上都是平等的,都有恶的本性、都具有自身无法克服的黑暗面,也都对自己及其生活的全部环境在很大程度上茫然无知,那么,在法治之下生活的现实的人就不能不以极其审慎而谦逊的方式来行为和做事,在日常生活中,信奉法治的人们在重大社会政治问题上往往显得犹疑和顾虑重重,很少有豪迈果敢的行动,他们总是把眼光放得较低,凡是从"现在"做起,并从"我"做起。正因为如此,信奉法治并在法治之下生活的现实的人,都自觉不自觉地以如同身受般的同情态度来对待不同人的生活方式与价值观念,也就是坚持普遍的多元主义立场,而且,他们始终相信并坦然接受无论是个人还是社会甚或国家(政府)都始终是不完善的,因而人的现实生活也始终是不完善的。由此看来,法治始终是、也不能不是"保守"的。也就是说,法治始终把现实生活中的个人看作是当然的弱者,而把国家(政府)看作始终是个人和社会的潜在的与现实的威胁,因此,它一直对国家(政府)保持高度的警惕和戒心,并坚持用符合个人愿望和人类生活的永恒原则的法律来限制国家(政府)的权力及其运作,并时刻保护着个人生活的必要空间。



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